ISOS-Direktanwendung: Im Spannungsfeld zwischen Ortsbildschutz und Baublockade

Das genossenschaftliche Wohnbauprojekt «Wiesbrunnen» stand unter einem guten Stern: Die Planung war abgeschlossen, die Finanzierung gesichert, die Genossenschaft breit abgestützt und die Stadt, die dringend Wohnraum benötigte, zeigte sich gegenüber dem Ersatzneubau grundsätzlich wohlwollend. Ein moderner, nachhaltig konzipierter Wohnbau mit bezahlbaren Mietwohnungen sollte entstehen; ein Projekt, das den Bedürfnissen des Quartiers entsprach und sorgfältig in die Umgebung eingebettet war. Doch dann kam die Überraschung.

Das Projekt «Wiesbrunnen» ist, wie ein Grossteil der umliegenden Quartiere, im ISOS verzeichnet – dem «Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung». Trotz vorbildlicher Planung, um die baukulturelle Identität zu wahren, und einer engen Zusammenarbeit mit der Stadt, kam es jedoch zu einer Einsprache aus der Nachbarschaft. Die Einsprache bezog sich unter anderem darauf, dass die Tiefgarage und Kellerkomplex das Grundwasser tangieren, was laut aktueller Rechtsprechung eine Bundesaufgabe ist.

Diese Einsprache führte dazu, dass sich die kantonalen Behörden gezwungen sahen, die sogenannte ISOS-Direktanwendung auszulösen – dies, obwohl das Grundwasser mit dem sichtbaren Ortsbild wenig zu tun hat. Plötzlich galten eine Reihe zusätzlicher Vorgaben, die zuvor nicht absehbar gewesen waren; Gebäudevolumen und -höhe mussten reduziert werden, und die Dachform hatte sich stärker an historischen Strukturen zu orientieren. Die kommunale Baubehörde verlangte ein ortsbildbezogenes Gutachten, und die kantonale Denkmal- und Ortsbildpflege forderte eine vertiefte Interessenabwägung zwischen Schutz- und Entwicklungszielen. Das Ergebnis: mehrjährige Verzögerung, teure Überarbeitungen – und schliesslich ein Projekt, das in der ursprünglich geplanten Form nicht mehr realisierbar war.

Das Bauprojekt «Wiesbrunnen» ist ein fiktives Beispiel. Doch so oder ähnlich spielen sich schweizweit zahlreiche Wohnbauprojekte ab: Immer wieder geraten Bauvorhaben aufgrund der ISOS-Direktanwendung ins Stocken, müssen grundlegend umgeplant oder gar ganz beerdigt werden. Folge ist die Nichtrealisierung von schweizweit tausenden Wohnungen – viele davon im gemeinnützigen Segment. So erging es dem Projekt «Im Drüegg» in Zürich Schwamendingen kürzlich ähnlich wie unserem hypothetischen Wiesbrunnen. Dort wurde ein genossenschaftliches Wohnbauvorhaben in einem bereits dicht bebauten Quartier blockiert, weil das ISOS streng ausgelegt wurde. Das vorgesehene Volumen und die Höhe widersprachen gemäss der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) trotz planungsrechtlicher Zulässigkeit dem Charakter des Ortsbildes. Die Konsequenz: Das Projekt kann nicht fristgerecht umgesetzt werden – trotz dringendem Wohnraumbedarf und gut abgestützter Planung.

Vom Fachinventar zur Vorschrift

Es zeigt sich: Das ISOS ist in der Praxis seit einiger Zeit ein relevantes Hindernis für Bau- und Verdichtungsprojekte. Der Kern des Problems liegt weniger im Inventar selbst als in seiner unmittelbaren Wirkung im Baubewilligungsverfahren bei einer ISOS-Direktanwendung. Von einer Direktanwendung spricht man, wenn ein Bauvorhaben in einem ISOS-Gebiet liegt und gleichzeitig eine sogenannte Bundesaufgabe tangiert ist, wobei letzteres wie folgt zu lesen ist: «Wenn der Bund ein Projekt baut, genehmigt oder finanziert». Der Begriff ist aber rechtlich nicht abschliessend definiert und ergibt sich aus dem Einzelfall. In solchen Situationen erhält das ISOS unmittelbare Wirkung: Die Behörden müssen die im Inventar formulierten Schutzziele direkt als verbindliche Vorgaben in die Projektbeurteilung einfliessen lassen. Damit wird das ISOS nicht nur als fachliche Orientierungshilfe genutzt, sondern faktisch zu einem regulativen Element des Bewilligungsverfahrens.

Wenn ISOS-Vorgaben also direkt und ohne vorgängigen planerischen Einbezug relevanter Akteure zur Anwendung gelangen, können geltendes Planungsrecht und Inventarlogik auseinanderklaffen: Ein Bauprojekt kann somit rechtskonform, zonenkonform und politisch legitimiert sein – und dennoch an ortsbildbezogenen Anforderungen scheitern, die erst spät im Bewilligungsverfahren wirksam werden.

Besonders konfliktträchtig ist dies in Gebieten mit hohem Verdichtungsdruck. Vor allem in grossen Städten mit einem hohen Anteil historischer Gebäude sind oft grosse Teile der Stadtfläche im ISOS aufgeführt. Städte und Agglomerationen finden sich im Spannungsfeld, zusätzlichen Wohnraum schaffen zu müssen, während das ISOS vielerorts eine Bewahrung historischer Strukturen fordert, die mit den heutigen Nutzungsansprüchen schwer vereinbar sind.

Politik reagiert: Reformvorschläge auf allen Ebenen

Auch die Politik hat den Handlungsbedarf erkannt. Auf Bundesebene liegen mehrere Motionen vor, die eine präzisere oder eingeschränkte Direktanwendung fordern. Parallel dazu treiben verschiedene Kantone eigene Vorstösse voran, die mehr Planungssicherheit und eine bessere Abwägung zwischen Schutz- und Verdichtungsinteressen verlangen.

Der Bundesrat geht ebenfalls auf die Problematik ein und hat ein umfassendes ISOS-Massnahmenpaket mit einer Reihe an Verordnungsänderungen angekündigt. Diese sollen die Koordination verbessern, die Anwendungspraxis vereinheitlichen und die ISOS-Direktanwendung entschärfen. Eine der Änderungen beinhaltet eine Einschränkung der Direktanwendung auf Bundesaufgaben, die tatsächlich das Ortsbild tangieren – die Grundwasserthematik unseres hypothetischen Projekts Wiesbrunnen wäre somit kein Problem gewesen und der Bau hätte ungehindert vonstattengehen können. Ob die unterschiedlichen Massnahmen denn wie geplant umgesetzt werden – und ob sie die erhoffte Wirkung erzielen – bleibt abzuwarten. Klar ist: Die ISOS-Thematik wird die Immobilienbranche auf absehbare Zeit weiter beschäftigen.