Le projet de logements coopératifs « Wiesbrunnen » semblait placé sous une bonne étoile : la planification était achevée, le financement assuré, la coopérative largement soutenue et la ville, qui avait un besoin urgent de logements, se montrait en principe favorable au projet de remplacement. Un ensemble résidentiel moderne, conçu de manière durable et proposant des logements locatifs abordables devait voir le jour ; un projet répondant aux besoins du quartier et soigneusement intégré dans son environnement. Puis est venue la surprise.
Le projet « Wiesbrunnen » est, comme une grande partie des quartiers environnants, inscrit à l’ISOS – l’« Inventaire fédéral des sites construits d’importance nationale à protéger en Suisse ». Malgré une planification exemplaire visant à préserver l’identité architecturale et une étroite collaboration avec la ville, une opposition du voisinage a toutefois été déposée. Celle-ci faisait notamment valoir que le parking souterrain et le complexe de caves touchaient aux eaux souterraines, ce qui, selon la jurisprudence actuelle, est considéré comme une tâche fédérale.
Cette opposition a conduit les autorités cantonales à se voir contraintes de déclencher l’application directe de l’ISOS – et ce, bien que les eaux souterraines aient peu de lien sur l’aspect visible du site. Soudainement, de nouvelles exigences imprévues se sont appliquées : le volume et la hauteur des bâtiments ont dû être réduits, et la forme de la toiture devait davantage s’inspirer des structures historiques. L’autorité communale de la construction a exigé une expertise relative à l’aspect du site, et le service cantonal des monuments et de la protection des sites a demandé une pesée approfondie des intérêts entre objectifs de protection et de développement. Résultat : plusieurs années de retard, des révisions coûteuses – et finalement un projet qui n’était plus réalisable sous sa forme initialement prévue.
Le projet « Wiesbrunnen » est un exemple fictif. Mais des situations similaires se produisent dans toute la Suisse : de nombreux projets de logements se retrouvent régulièrement bloqués en raison de l’application directe de l’ISOS, doivent être profondément remaniés, voire totalement abandonnés. Il en résulte la non-réalisation de milliers de logements à l’échelle nationale – dont beaucoup dans le segment d’utilité publique. Le projet « Im Drüegg » à Zurich-Schwamendingen a récemment connu un sort comparable à celui de notre Wiesbrunnen hypothétique. Un projet de logements coopératifs, situé dans un quartier déjà densément bâti, y a été bloqué en raison d’une interprétation stricte de l’ISOS. Selon la Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage (CFNP), le volume et la hauteur prévus ne correspondaient pas au caractère du site, malgré leur conformité au droit de l’aménagement. Conséquence : le projet ne peut pas être réalisé dans les délais – malgré un besoin urgent de logements et une planification solidement étayée.
De l’inventaire spécialisé à la prescription
Il apparaît clairement que l’ISOS constitue depuis quelque temps, dans la pratique, un obstacle significatif aux projets de construction et de densification. Le cœur du problème réside moins dans l’inventaire lui-même que dans son effet immédiat sur la procédure d’autorisation de construire en cas d’application directe de l’ISOS. On parle d’application directe lorsqu’un projet de construction se trouve dans un périmètre ISOS et qu’une tâche fédérale est simultanément impliquée ; cette dernière concernant les cas « lorsque la Confédération construit, autorise ou finance un projet ». Cette notion n’est toutefois pas définie de manière exhaustive sur le plan juridique et dépend de chaque cas particulier. Dans de telles situations, l’ISOS déploie un effet immédiat : les autorités doivent intégrer directement les objectifs de protection formulés dans l’inventaire comme des prescriptions contraignantes dans l’évaluation du projet. L’ISOS n’est alors plus seulement utilisé comme un instrument d’orientation technique, mais devient de facto un élément régulateur de la procédure d’autorisation.
Lorsque les prescriptions de l’ISOS sont ainsi appliquées directement, sans intégration préalable dans la planification et sans implication des acteurs concernés, le droit de l’aménagement en vigueur et la logique de l’inventaire peuvent entrer en contradiction : un projet de construction peut être conforme au droit, à la zone et politiquement légitimé – et néanmoins échouer en raison d’exigences liées à l’aspect du site, qui ne prennent effet que tardivement dans la procédure d’autorisation.
Cette situation est particulièrement conflictuelle dans les zones soumises à une forte pression de densification. Dans les grandes villes notamment, où la proportion de bâtiments historiques est élevée, de vastes parties du territoire urbain sont souvent inscrites à l’ISOS. Les villes et les agglomérations se trouvent ainsi dans un conflit direct entre la nécessité de créer des logements supplémentaires et les exigences de l’ISOS, qui imposent en de nombreux endroits la préservation de structures historiques difficilement compatibles avec les besoins d’utilisation actuels.
La politique réagit : des propositions de réforme à tous les niveaux
La politique a elle aussi reconnu la nécessité d’agir. Au niveau fédéral, plusieurs motions demandent une application directe plus précise ou plus restrictive. Parallèlement, différents cantons lancent leurs propres initiatives en faveur d’une plus grande sécurité de planification et d’une meilleure pondération entre intérêts de protection et de densification.
Le Conseil fédéral se penche également sur la problématique et a annoncé un paquet de mesures liées à l’ISOS, incluant notamment plusieurs modifications d’ordonnances destinées améliorer la coordination, à uniformiser la pratique d’application et à atténuer l’application directe de l’ISOS. L’une des modifications prévoit de limiter l’application directe aux tâches fédérales qui affectent réellement l’aspect du site – la problématique des eaux souterraines de notre projet fictif Wiesbrunnen n’aurait ainsi pas posé de problème, et la construction aurait pu se dérouler sans entrave. Reste à voir si les différentes mesures seront mises en œuvre comme prévu et si elles produiront les effets escomptés. Une chose est claire : la thématique de l’ISOS continuera d’occuper le secteur immobilier pour un avenir prévisible.